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「可望而不可及」的請求赦免權利
整理／王昱翔（廢死聯盟研究員）
【2023國際人權日系列座談會】「可望而不可及」的請求赦免權利？－憲法法庭112年憲裁字第26號、第77號、第78號裁定評釋
時間：2023年12月23日（週六）14:00-17:00
地點：台北律師公會
主持人：李茂生（國立台灣大學法律學院榮譽教授）
主講人：徐偉群（中原大學財經法律學系副教授）
與談人：李劍非（律師）、賴又豪（律師）
2023年國際人權日系列座談會最後一場次，主題是關於死刑犯請求總統赦免的權利保障。本場次非常榮幸邀請到國立台灣大學法律院李茂生榮譽教授擔任主持人、中原大學財經法律學系徐偉群副教授擔任主講人，以及《死囚向總統請求赦免未獲回應案》的其中兩位訴訟代理人李劍非律師、賴又豪律師擔任與談人，各自從不同角度評釋憲法法庭針對本案所陸續作出的三個不受理裁定（憲法法庭112年憲裁字第26號、第77號、第78號裁定）。
「死刑赦免請求權」是最卑微的基本權
李茂生老師用前總統陳水扁於2000年特赦的蘇炳坤冤案作為例子開場，說明「赦免」是一種總統的政治權力操作，是「超越法律」的救濟管道，除非窮盡所有司法救濟管道否則原則上不會使用。不過，對於冤案當事人來說，不管有沒有被赦免，只有在司法系統取得無罪判決，他才會認為自己真正獲得清白。由此可知，赦免跟司法之間的關係是糾結在一起的。
今天討論的案件並不限於冤案，而是以「死刑犯」的角度出發，讓大家理解關於「赦免」在司法跟政治之間的角力關係以及死刑犯赦免權的特殊之處。
徐偉群老師開門見山地表示，今天他所要評釋的《死囚向總統請求赦免未獲回應案》（下稱本案）憲法法庭三號不受理裁定。但簡短的裁定文中，大法官除了轉述聲請人的聲請理由外，皆未提及「生命權」，顯示憲法法庭在做決定之時，「完全沒有看生命權一眼」。然而，對於徐老師而言，生命權就恰恰是本案的法理基礎。
在憲法法庭的解釋中，本案所涉及的主要問題是「赦免權」本身；但徐老師認為重點應該放在「死刑赦免請求權」，聲請人的死刑犯身分使本案走向特殊的情境，這些死刑犯主張的是「要求國家再確認『剝奪他們生命權之正當性』」。之所以徐老師如此取徑，是因為本案律師於書狀中提出許多關於「赦免」的外國立法例，但憲法法庭並未針對此予以任何回應。他認為憲法法庭的理解中，這些立法例是為了防止總統濫行赦免權，但事實上，這並不代表人民不具「主動的請求權」。於是，在「死刑赦免請求權」的視角下，徐老師一步步論述，為什麼他會稱「死刑赦免請求權」為「最卑微的基本權」。
他認為憲法法庭只看見赦免權而看不見生命權，可能出於兩大原因：1. 憲法法庭對於生命權欠缺敏感度，2.憲法法庭潛在地認為「司法安定性」優於對生命權的保障。徐老師分別就這兩大原因展開論述。
國家的「生命權保障義務」
本案所涉及的重要法條之一是《公民與政治權利國際公約》（下稱公政公約）第6條，其中第4項規定「受死刑宣告者，有請求特赦或減刑之權。」憲法法庭認為，即使有此條文也不能改變我國憲法就赦免權所設立的機制，因而裁定不受理本案。
徐偉群老師則認為應該要體系性地解釋該條文。從公政公約第6條第1項是「生命權的最高保護原則」、第2項是「死刑例外原則」（或稱「反死刑原則」），而「赦免請求權」則規範在第4項。因此公政公約第6條第4項並不是規定普遍性意義的赦免請求權，而是在生命權保障的兩大原則之下，人民不受國家執行死刑的權利。因此，若正確理解該條項，死刑赦免請求權就是生命權的派生權利，這也是為什麼徐老師一開頭就說本案的法理基礎是生命權。
公政公約的死刑例外原則之外，公政公約第二任擇議定書以及聯合國人權事務委員會第6號、第14號、第36號一般性意見，也再再闡述死刑只有在非常例外的情況下才可以被使用。而我國既已將公政公約內國法化，公約的條文及一般性意見就應該成為解釋憲法時的一種補充來源。
徐偉群老師指出，這表示國家原則上沒有剝奪人命的正當權力，因此當國家要剝奪人民的生命權，就應該要負起論證義務。但憲法法庭做了不受理裁定，等同免除了國家機關自身的論證義務。亦即，憲法法庭違背了它「生命權保障義務」。
進擊的施恩特權 vs. 謙卑的生命權
接著徐老師論述，為什麼他會說憲法法庭的不受理裁定意味著「司法安定性」優於生命權的保障。
首先，司法安定性所代表的意義是當司法走盡所有程序，不管案件是否令人滿意，我們都要接受並予以尊重。說到底，所謂的司法安定性或司法的有限性就是在說，「做到這裡已經夠了，再做下去了要投入更多的人、更多的時間，所以我們就此打住就好了。」司法安定性的最核心擺脫不了司法便宜主義。但是總統的赦免特權（施恩特權）可以是個例外，從現行赦免法來看，這項特權是由總統自我裁量，沒有人可以審查其正當性；總統可以基於同情或是認為案件有冤而赦免，也可能是基於政治利益而赦免。因此赦免被認為具有施恩的性質，是總統「對有罪者的恩賜」。
從而可知，赦免特權完全是政治決定，它可以讓司法安定性低頭。但憲法法庭在本案所作出的不受理裁定卻告訴人民「生命權必須向司法安定性退讓」。徐老師稱這是「進擊的施恩特權」對上「謙卑的生命權」，其中展現的邏輯是：施恩特權>司法安定性>生命權。
再者，從另個角度來看，司法安定性也意味著司法的有限性。不管案件最終是否那麼完美、那麼讓人滿意，當司法程序走到盡頭，我們都必須接受。司法的有限性可以從兩個面向來看，一是追求真相的有限性，二是清算個人責任的有限性。
我們大概都能同意司法在釐清真相上有其侷限，畢竟沒有人能夠以上帝視角回到案發當下看到究竟發生什麼事，因此追求真相是司法重要任務之一，但無法盡善盡美。司法的有限性，代表著有人要為此付出代價，但是，「這代價可以付到什麼程度？」台灣的死刑犯當中，有好幾位的判決結果令人存疑，並且與客觀證據不盡相符，其中也包含被數個人權團體認為是冤案並已經展開積極救援行動的案件。也就是說，這裡存在著讓無辜之人付出生命代價的風險。
司法清算個人責任的有限性
關於司法清算個人責任的有限性，徐老師分成兩部分來談，一是個人責任的有限性，二是司法清算的有限性，並於最後提出結論：司法剝奪人的性命自始是不正當的。
關於個人責任的有限性，所要談的就是刑事司法中「科刑／量刑」的這個階段。當司法在決定如何對一個人科以刑責時，有一個核心的原則稱作「罪責原則」，此原則精確地說，就是「一個人在自己的能力範圍內自我負責」。如此，要求個人就自己能力所不能控制的因素負責，就違反了罪責原則。
此一概念與刑法的許多規範或理論息息相關，例如行為概念、因果關係、故意、過失責任與期待可能性等等，也包括在近年實務上越來越被重視的刑法第57條。除此之外，腦科學、心理學、社會學與犯罪學等領域的知識，也告訴我們，人的決策和行為可能受到哪些個人以外的外部因素影響。徐老師表示，透過這些概念可以導出個人無法為自己的行為百分之百負責，然而死刑就是要一個人百分之百負責，畢竟人所能夠負的最大責任就是自身的生命。
因此徐偉群老師在此所下的結論是，死刑本身是違反罪責原則、應報原則、自我負責原則以及正義原則的。
司法理論上要算清楚哪些責任可歸責到行為人個人，哪些是他所不能控制而應該由社會、國家承擔的，但現實是，司法沒有這樣的能力精確履行清算個人責任的義務。徐老師強調，這並不是要責怪司法人員，而是現實無可避免存在這樣的限制。
在這樣的前提之下，即便司法走盡了全部的程序，仍然對人有所虧欠，這也是沒有辦法的。但是徐老師認為，當司法做成死刑判決時，就超出了它可以虧欠的程度，也就是說司法虧欠的界限就是生命權，故死刑判決自始欠缺正當性。
結論：「死刑赦免請求權」是司法最低限度的「贖罪」
最後，徐偉群老師下了四個結論：1. 死刑赦免請求權是生命權的派生權利，是生命權的最卑微的請求；2. 死刑自始不具備正當性，因此人有拒絕死刑的權利；3. 走盡司法程序並不能解決司法的有限性，也不是剝奪死刑犯生命權的正當理由；4. 司法的安定性跟司法便宜主義的價值不能夠超越人的生命權。
徐老師呼籲，當國家還沒廢死、司法審判還不能夠拒絕死刑誘惑的時候，憲法法庭至少要給這些將被國家不法剝奪生命的人一個最後請求確認的機會。
「承認一個人有死刑赦免請求權、承認他有請求國家再次確認剝奪其生命權正當性的請求權，是司法最起碼的贖罪，也是憲法法庭最起碼的贖罪。」
人民尋求赦免總統可以不回應嗎？
李劍非律師首先點出，當死刑犯請求赦免時總統至少應該予以回覆，讓請求人知道總統是否已經在處理、程序是否還在進行，而非如現在的情況一概不回應，他形容這樣的請求是「卑微中的卑微」。
首先，李律師指出本案的三號不受理裁定在兩處是特別的：一是全體大法官都同意不受理，二是它是罕見有附理由的不受理裁定。而從這三號裁定的內容來看，實質上並無太大差別，律師簡要整理裁定所說的三件事情：1. 赦免是總統特權；2. 請求赦免不是憲法保障的基本權；3. 無法從公政公約第6條第4項導出憲法有這樣的權利保障。
接下來李律師用過去大法官的釋字、憲法法院的判決及相關法規範，一一回應裁定中說的這三件事情。
國際公約無法成為憲法所保障權利的基礎？
對於憲法法庭說「無法從國際公約導出憲法上權利」一事，李律師就舉了多號憲法法庭判決予以反駁，例如111年憲判字第3號判決、111年憲判字第7號判決、111年憲判字第8號判決等。其中最近期的111年憲判字第8號判決，涉及跨國的親權判斷，憲法法庭就引用了兒童權利公約（我國訂有施行法），說明依照該公約第12條第1項規定「兒童應有表示意見的權利」，也引用了兒童權利公約的第12號一般性意見書的內容，創設出憲法上應給予兒童一定的正當程序保障。
甚至在同號判決中，還引用了未被內國法化的《國際兒童拐帶公約》，進一步深入它的論證。這也就說明了，從憲法法庭過去作出的判決來看，國際公約（無論是否內國法化）是能夠成為創設憲法基本權利的基礎、完善憲法的權利的。
回到本案的不受理裁定，這就顯示了大法官在各種人權議題上，選擇性地認定某些人權是普世人權、憲法上的人權，而某些不是。李律師稱這是一種「司法傲慢」。
「如果這樣子受理的理由可以成立的話，那其實就是一種司法傲慢，因為它可以不附理由地在公約選擇它喜歡的人權，然後只有在認為政治正確的時候，拿這些人權依據來說它的人權選擇是對的。」
人民有「尋求」赦免之基本權
接著，李律師從國際公約和國內法律推導出總統對於人民尋求赦免應予以回覆。
首先回到公政公約第6條第4項的條文，其原文為：「Anyone sentenced to death shall have the right to seek pardon or commutation of the sentence…」粗體字部分在官方的翻譯會翻為「請求赦免」，但是李律師指出，此處加入「seek」是很關鍵的，它所強調的是要讓人民有一個尋求赦免的機會，因此比較好的理解應為「尋求赦免」。在公政公約第36號一般性意見當中，也有清楚表示，執行死刑前應給予死刑犯（包含）針對赦免獲得有意義的審議。所以李律師認為，從上述條文及一般性意見至少可以推導出死刑犯有尋求赦免的基本權。
回到我國憲法所保障的權利，除了徐偉群老師剛才已詳細闡述的生命權，李律師認為從憲法第16條的「請願權」來看，也可以要求總統對於赦免應予回覆。請願權的意涵之一就是，要讓人民能夠提出與維護自身權益相關的請求，且相關機關應衡酌並給予回覆。在請願法第8條，及行政程序法第171條，都可以看到對於受請願及陳情機關有這類的要求。因此套用至本案，當人民尋求赦免時至少應給他陳述意見的機會，而總統也應在衡酌後予以回覆，否則就是違反憲法第16條請願權。
李劍非律師認為大法官在裁定中是刻意選用「特權」這個用字，而非如過去的釋字以「政治問題」（釋字第328號）、「統治行為」（釋字第419號）認定其為不受司法審查的範疇。就此點而言，赦免權仍是受大法官審查的。
進一步來看，大法官過去對於「特權」又是如何審查的呢？
李律師以釋字第627號說明，大法官在該號釋字肯定總統對於特定事項享有決定不予公開的「國家機密特權」，對於此特權大法官予以適當地尊重，但同時也表示總統在行使此特權時，仍應符合權力分立與制衡之憲法基本原則，因此並非「絕對的權力」。
所以回到本案的裁定，既然赦免是總統的「特權」，總統依照赦免法行使此權力時就還是應該受到權力分立制衡。李律師更從憲法第40條本身說明，條文寫的是「總統依法行使大赦、特赦、減刑及復權之權。」其中「依法」二字，就代表立法者是有意要透過立法設定總統的特權。則在權力分立的想法之下，既然立法有義務設定赦免特權，司法就有義務要去監督、審查該立法是否符合憲法所要求的最低界限。
不健全的赦免法
那麼憲法第40條所謂總統「依法」行使赦免權，這個法律究竟應該具備哪些規定，才能符合憲法所要求的底線？翻開現行的赦免法，整部法律僅短短的8條條文，其中完全沒有就人民尋求赦免的機會進行規範。即便詳讀整部法律，人民還是無法得知在什麼情況下可以提出赦免，又提出赦免後總統是否要做決定、要怎麼做決定。
綜上所述，李律師表示，目前赦免法的立法設計，顯然就不符合我們對正當程序的最低要求，也當然不符合公政公約第6條第4項的規定，並且也違反了我國憲法生命權及請願權的內涵。
結論：赦免法應設定更嚴謹的程序保障
最後李律師提出赦免法應至少設定以下的程序保障：
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確保在特赦或減刑請求時，依照適用程序得到有意義的審議，並且在最終決定之前不得執行判決；
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特赦或減刑程序必須提供基本保障，包括確定遵循的流程和適用的實質標準；
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被判死刑的個人有權啟動特赦或減刑程序；
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被判死刑的個人得提出陳述；
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有權提前獲悉審議請求的時間，以及有權即時獲悉該程序的結果。
李律師強調，上述這幾點只是最低的程序要求，但現行赦免法卻是付之闕如；死刑犯同學僅是卑微地請求給予其「尋求」赦免的權利，憲法法庭卻仍作出不受理裁定，對此李律師表示非常遺憾。
赦免作為總統特權的再思考
賴又豪律師與談重點也是以總統「特權」這件事出發，他認為必須把這個概念釐得更清楚，才能比較精確地去回應本案大法官作出的不受理裁定。
賴律師認為本案的核心問題是「『請求赦免死刑』是一個憲法權利嗎？如果是，在什麼意義上是？」在這個問題之下，可再拆解成三個層次：1. 赦免是總統特權？還是可能容許權利主張？2. 請求赦免作為憲法基本權的建構基礎為何？3. 請求赦免作為憲法基本權的內涵為何？由於前面兩位講者對於第二和第三層次的問題已做了詳細的論述，所以他的與談重點主要是放在總統特權的性質這件事情上，並提出赦免權應有的內涵。
赦免制度的歷史面貌
就總統特權的性質，李律師雖然有從特權角度來談，但國家機密特權與赦免特權的內涵未必相同，因此賴律師從另一個角度探究赦免權的本質，回溯赦免權的歷史脈絡，探究其內涵與流變。
在雅典時期是直接民主的體制，因此赦免權的行使主體不是總統，而是交由六千名公民票選；古羅馬時代，赦免權變成統治者控制公民的一種統治工具；英國時期（七世紀左右），赦免權的概念轉變為統治者（國王）對人民（臣民）施加的恩典。而後隨著朝代更迭，赦免的範圍也有所變化，當國王容易濫用這項權力時，議會也會透過立法去限縮其權力範圍。
將目光投向位於另一個大陸上的美國，也能看到赦免制度是制憲者有意建構而成，而非不證自明的道理。例如美國憲法第2條第2項第1款規定，赦免的對象僅限聯邦犯罪，彈劾案件（及州犯罪）並不適用。從其歷史發展來看，過去美洲在英國殖民時期，英國國王是將赦免權授予北美各殖民地的皇家總督的；到了美國通過獨立宣言、脫離英國統治之後，有些州將赦免權交給立法機關，直到後來經過廣泛討論，包含行使時點、行使的限制、發動者等等，最後通過各州批准，將此權力交到總統手上——被認為不會濫權，會基於「humanity and good policy（人性與善治）」來行使此項權力。
綜上所述可知，赦免權在各地各時期的面貌都不太一樣，透過這些歷史考察，可以讓我們對於赦免權的內涵設計有更多想像，且很重要的一點，是要瞭解到目前的赦免制度並非當然、不可改變，而是與立法當時的歷史背景等息息相關。
正確理解我國憲法的赦免權
賴又豪律師提出近代各國的赦免實務，可以看到赦免權在一定程度上是受到司法審查的。例如美國前總統川普在卸任前赦免了許多他的親信，因此引發各界對於他是否有濫用此項權力的爭議。而從美國過去的案例也可以了解到，即使法院承認此項權力的行使範圍是相當廣泛的，仍應謹守憲法所明定的權利。
賴律師發現，印度也有不少與赦免權相關的司法審查案例，而且印度法院的態度甚至更為進取。例如印度最高法院在1988年的Kehar Singh v. Union of India一案中，認為總統的赦免權不是一種恩惠，而是憲法所規範的公共職責，必須透過公正、公平與非恣意的程序履行之；又如2014年的Navneet Kaur v. State of NCT of Delhi案，法院說明了赦免權的行使應該符合平等原則的要求；甚至同年的Shatrughan Chauhan v. Union of India案揭示了，不當拖延死刑赦免決定且非出於死刑犯的過失時，得以作為死刑減刑為無期徒刑的事由。
上述例案例都能讓我們反思台灣的赦免制度。賴律師認為，不論從目的解釋或是體系解釋，總統的赦免權都應該要獲得一定程度的限制。而且事實上，我國的赦免權範圍曾變動過一次，在釋字第283號解釋中，大法官基於法安定性原則去限縮了特赦權在實踐面上的效力，這就顯示了赦免並非是全然不受司法限制的。
結論：走出「政治問題」的保護傘
雖然大法官在本案的不受理裁定中並未以「政治問題原則」不予審查，但政治問題原則卻是本案的原因案件在歷審行政法院不願審理的主要理由。賴又豪律師指出，即使某項爭議確實涉及政治性的考量，大法官的判準不應是政治問題，而是其中「是否存在憲法爭議」。對此，許宗力、廖義男大法官就曾在釋字第632號解釋的協同意見書中寫道：「只要案件涉及『憲法議題』，尤其是政治部門之行止已牴觸憲法秩序時，司法者即不得因案件具有高度政治性，即畏縮地躲藏到政治原則問題的保護傘下。」
最後賴律師結論道，對於憲法第40條的正確理解應為：總統不能恣意決定赦免權的行使，而是必須依法行使。此所體現的是任何國家的權力都應受到憲法原理原則的拘束，即使是總統的赦免權也不得逸脱於外。
「憲法法庭必須要針對赦免權所衍生的憲法問題，善盡違憲審查的職責，否則憲法的基本精神跟秩序將會遭到架空。」
當權者的「回覆義務」
主持人李茂生老師表示，若從德國公法學者Carl Schmitt所講的例外狀態來看，赦免的權力不是法律的權利，雖然它要經過法律程序才能啟動，但啟動的內容是要把法律懸置，在此情況下才能把司法的決定給翻轉。因此李老師認為若總統收到赦免請求後不予理會，人民也無可奈何，但即使如此，他仍認同人民有請求赦免的權利，因為這是憲法第40條中「依法」兩個字的意義所在。
有聽眾針對公約的部分補充，關於提出赦免請求卻不受掌權者（總統）回覆的這件事情，除了剛才講者所引述的一般性意見之外，在人權事務委員會針對許多國家所做的結論性意見，以及個人申訴的部分，其實都已經清楚表達，這是明確違反公政公約第6條第4項的。
最後，徐偉群老師聽完兩位與談人的論述，認為賴又豪律師提到關於印度的案例是可以有更多挖掘的，因為在許多國家較常出現的狀況是總統濫用赦免特權，但前面提及幾個印度的案例顯示，若總統一直拖延、遲遲不給予赦免也是不行的，而這也比較類似我國目前面臨的困境。
